Los efectos del Decreto Piantedosi sobre el salvamento en el mar

Hay numerosos barcos de rescate operando en el Mediterráneo, pero no los suficientes para hacer frente al número de personas en peligro a lo largo de una de las rutas migratorias más peligrosas del mundo.Tras la finalización del programa Mare Nostrum en 2014, la Flota Civil, la flota civil de buques de vigilancia y salvamento activa en el Mediterráneo, se ha convertido prácticamente en el único recurso para quienes arriesgan su vida durante la peligrosa travesía ilegal.

El tramo de mar que se extiende desde Libia o Túnez hasta Italia representa una barrera física letal, especialmente para las embarcaciones improvisadas de madera o caucho, a menudo recicladas varias veces por los traficantes.Hasta 2014, la operación Mare Nostrum, comenzó en 2013 En respuesta al aumento de los naufragios en el canal de Sicilia, tenía una doble misión:garantizar el salvamento en el mar y perseguir penalmente a quienes se lucran con el tráfico ilegal de migrantes.Poco después del fin de Mare Nostrum, sustituida por Triton en 2014, una iniciativa europea y no sólo italiana, el salvamento marítimo fue excluido de los objetivos de la operación, que se centraba únicamente en el control fronterizo a través de las fronteras europeas, Frontex.

Comparando las cifras de las dos iniciativas, emerge un cambio significativo en términos de recursos (de aproximadamente 9,5 a 2,9 millones de euros al mes) y acercarse.El rescate ya no es una prioridad, según comunica el exministro Alfano durante una conferencia de prensa el 31 de octubre de 2014, cuando declaró que 'Tritón' "no irá más allá de las 30 millas náuticas de la costa italiana, a diferencia de 'Mare Nostrum', ya que se centra únicamente en la vigilancia de las fronteras marítimas".

A partir de ese momento, en 2015, más allá de la línea de las 30 millas náuticas, los barcos de salvamento de la flota civil comenzaron a operar en sustitución de las autoridades estatales y los sucesivos gobiernos iniciaron un proceso de criminalización primero comunicativa y luego reglamentaria del salvamento en el mar.La última etapa de este camino, iniciado hace años, fue la emisión del Decreto Piantedosi en 2023.

Impedir la operación de buques con decretos-leyes 

La reducción de los desembarques se ha convertido en uno de los objetivos recurrentes de las políticas recientes. En el decreto Salvini-bis de 2019, se estableció que el Ministerio del Interior “podrá restringir o prohibir la entrada, el tránsito o el estacionamiento de buques en el mar territorial” –derecho que disfruta todo estado en virtud de la Convención de Montego Bay sobre el Derecho del Mar de 1982– y que “ en caso de infracción de estas restricciones, se aplica al comandante del buque una sanción administrativa que oscila entre 150.000 y 1.000.000 de euros”.

La implementación de este decreto en las políticas de la época dio como resultado el llamado Estrategia de “puertos cerrados”, provocando largas esperas para los barcos de salvamento con náufragos a bordo y atrayendo una considerable atención de los medios de comunicación -como en el caso de Carola Rackete, comandante del Sea Watch- y desembocando a menudo en sentencias a favor del salvamento.Sin embargo, la política de cerrar los puertos como obstáculo para el salvamento en el mar ha resultado ineficaz, sobre todo porque los jueces nacionales siempre han afirmado la legitimidad del comportamiento de los comandantes de los buques que operan de conformidad con los convenios marítimos internacionales.

La introducción de decreto piantedosi, por tanto, de carácter aflictivo o punitivo, ha logrado obstaculizar tales actuaciones y aplicar sanciones efectivas a los buques.

Según algunos informes publicados por organizaciones humanitarias en 2023 (Informe de impacto de MSF 2023, págs.16-17, Y SOS Humanidad), las operaciones de salvamento se ven obstaculizadas no sólo por las detenciones administrativas sino también por la asignación de puertos de desembarco muy lejanos. En un mapa interactivo creado por SOS Humanidad, se muestran los puertos que han sido asignados al barco en 2023 y se calcula el número de km y días de retraso que puede provocar la asignación de un puerto lejano.Este método de asignación, nuevamente según los barcos, es también una de las estrategias más utilizadas por el gobierno para impedir su operación.Sólo en 2023, SOS Humanidad recorrió 150.538 kilómetros adicionales debido a la cesión de puertos como Ancona o Massa Carrara.

Además, desde el punto de vista reglamentario, el decreto Piantedosi intervino introduciendo nuevas sanciones administrativas que el Prefecto puede imponer a los buques de salvamento y previendo conductas específicas a las que los buques deben adaptarse.

El decreto Piantedosi de 2023 introdujo un cambio significativo desde el punto de vista de las sanciones, al disponer que el comportamiento de los buques que supuestamente incumplan lo impuesto por el propio decreto será sancionado con sanciones administrativas decididas por el prefecto del lugar de desembarco.La opción por sanciones administrativas ha sido uno de los principales obstáculos para la operación de los buques hasta la fecha.A diferencia de las sanciones penales y los embargos de buques impuestos como medida cautelar en procesos penales por complicidad en la inmigración irregular y otros delitos conexos, que deben ser convalidadas por un juez bajo pena de decomiso, las sanciones administrativas no requieren convalidación judicial y siguen siendo válidas hasta que sean canceladas o suspendido tras una apelación..Los plazos de apelación son más largos y las detenciones administrativas bloquean físicamente a los buques durante toda la duración de la detención, comprometiendo sus acciones y causando importantes daños económicos.

Al respecto, Francesca de Vittor, investigadora en derecho internacional de la Universidad Católica del Sagrado Corazón, explica a maleta azul: 

“La modificación introducida por el decreto Piantedosi, imponiendo una serie de comportamientos que los buques que enarbolan bandera extranjera deben observar en alta mar, y sancionando administrativamente el cumplimiento de estas normas es internacionalmente ilícita porque entra en conflicto con el principio de jurisdicción exclusiva de del Estado del pabellón sobre los buques en alta mar y, por tanto, de manera más general, sobre la libertad de navegación.El salvamento en el mar está impuesto al comandante por el derecho internacional, y éste debe realizarlo de forma que se garantice la máxima eficacia del propio salvamento y, por tanto, la protección de la vida en el mar.Cuando los capitanes de los barcos que llevaron a los rescatados a puertos italianos fueron acusados ​​de delitos, por ejemplo por no haber respetado la prohibición de entrada, los jueces inmediatamente consideraron que su comportamiento estaba justificado por el estado de necesidad y el cumplimiento del deber de salvamento, sin convalidar ninguna inmovilización de buques relacionada con dichos procedimientos.

La sanción administrativa funciona de manera diferente;se impone y quien es sancionado apela para la nulidad de esa sanción o para la suspensión de esa sanción y por tanto los tiempos se alargan.Recientemente, cuando se interpuso un recurso de anulación de las sanciones, tanto el Tribunal de Brindisi como el de Ragusa ya suspendieron preliminarmente las medidas de embargo de los barcos, lo cierto es que los plazos de estas sentencias, aunque aceleradas, son todavía largos y el la liberación del embargo se produce después de varios días de detención, a veces cuando los veinte días ya han transcurrido o casi.El Tribunal de Brindisi también está evaluando si debe plantearse la cuestión de la legitimidad constitucional del decreto, entre otras cosas precisamente porque es contrario a las obligaciones internacionales".

En cuanto a las conductas impuestas a los buques, que el Decreto Piantedosi establece condiciones, concretamente, si se violan, conllevan multas administrativas y detenciones.Estas condiciones genéricas en realidad no describen un código específico y se basan en las conductas reguladas en convenios internacionales.Uno de los puntos del código de conducta que está creando problemas para las operaciones de los buques es el punto f:

“Los métodos de búsqueda y salvamento del barco en el mar no contribuyeron a crear situaciones peligrosas a bordo ni impidieron que llegara rápidamente al puerto de desembarco.En el caso de que no se considere cumplida siquiera una de estas condiciones, se podrá dictar una directiva ministerial que limite el tránsito y/o la parada en aguas territoriales italianas".

El texto en sí, por tanto, no presenta ningún elemento problemático más que su redacción excesivamente genérica que, según algunos abogados, viola los principios de especificidad de comportamiento y legalidad que debe tener una ley.Es decir, normalmente se espera que la ley penal determine detallada y claramente las causas y sanciones penales, de modo que no deje lugar a dudas al intérprete ni le deje libertad para aplicar reglas arbitrarias o sanciones de su propia invención a El ofensor.Si un decreto ley varía mucho en su interpretación, probablemente exista un problema de especificidad al respecto.

La conducta del gobierno en materia de rescates marítimos es inhumana.Incluso según el derecho internacional

De hecho, basta decir que de los barcos sujetos a sanciones en marzo de 2024, dos barcos, el Sea Watch 5 y el Humanity 1, ha sido suspendido detención administrativa por parte de los tribunales de Ragusa y Crotone respectivamente, Sea Eye 4 está a la espera del resultado, mientras que el recurso de Geobarents fue rechazado por el tribunal de Massa.

Los cuatro barcos puestos bajo detención administrativa en marzo, Sea Watch 5, Sea-eEye 4, Humanity 1 y Geobarents, fueron sancionados por violar la misma cláusula: obstruir las operaciones de la guardia costera libia, creando una situación de "peligro".

Sea Eye, uno de los barcos sancionados el pasado mes de marzo (al que se le aplicó la reincidencia, que prevé una detención administrativa de 60 días en lugar de 20), escribió en el comunicado de prensa inmediatamente después de la sanción:

“Después de rescatar a un total de 145 personas en peligro en el mar durante dos operaciones los días 7 y 8 de marzo, las autoridades italianas detuvieron el buque SEA-EYE 4 durante 60 días el 11 de marzo y le impusieron una multa de 3.333 euros.El razonamiento detrás de esto no es sostenible, ya que el derecho internacional no permite que SEA-EYE 4 participe en retrocesos al país de Libia en guerra civil".

La cuestión de Libia 

Las detenciones administrativas a las que fueron sometidos los barcos fueron siempre el resultado del encuentro en el mar con la llamada guardia costera libia.Según las prefecturas que decidieron atribuir las detenciones, los barcos de las ONG, al llevar a cabo el rescate, contribuyeron a crear situaciones peligrosas al no coordinarse con las patrulleras libias.Numerosos testimonios demuestran cómo en realidad las arriesgadas maniobras de la guardia costera libia y las prácticas agresivas hacia los náufragos o los trabajadores humanitarios son la principal causa del peligro en el mar.

Guido Confalonieri, conductor de uno de los botes de rescate del barco Humanity 1, cuenta maleta azul una de las últimas reuniones con la guardia costera libia, que intervino durante un rescate en el mar:

"Estábamos repartiendo chalecos salvavidas durante un rescate, cinco de ellos llegaron en un bote muy pequeño a toda velocidad con un Kalashnikov y nos apuntaron y nos dijeron 'vete' mientras gritaban.Subieron a los dos barcos, aquel al que yo repartía las chaquetas con mi bote;Intentaron poner en marcha una de estas embarcaciones con una maniobra imprudente y alguien cayó al agua.Cualquiera que no cayera al agua claramente saltó al agua cuando estas personas violentas se encontraron.Es una reacción que lamentablemente hemos visto muchas veces, que es peligrosa porque de una situación en la que había barcos que aún no estaban en condiciones críticas pasamos a una situación en la que de repente hay alrededor de 40 personas en el agua.

Por suerte, sin embargo, la mayoría de las personas que terminaron en el agua ya tenían una chaqueta porque casi habíamos completado la distribución;Luego comenzaron a sacar gente del agua.Entre otras cosas, dispararon de todos modos, dispararon al agua, no lejos de donde estaba la gente.Recuperamos a unas treinta personas con botes y las subimos a bordo;Cuando regresamos para recoger a las últimas personas en el agua, nos apuntaron con sus armas nuevamente y claramente nos dijeron que nos fuéramos.

Y entonces lamentablemente tuvimos que alejarnos, recuperamos a 77 personas;unas veinte (habíamos estimado que había unas 100 personas en los tres barcos) fueron denunciadas por la patrullera libia y, por lo tanto, probablemente devueltas a Libia.Hay un añadido, es posible, no está comprobado, que haya quedado una persona.Ya ha pasado que la gente se ha quedado atrás...Es decir que por tanto de un rescate que no fue crítico llegamos a una situación en la que podría haber habido una muerte.Se ha creado una situación peligrosa que es paradójico porque se nos acusa de crear situaciones peligrosas cuando en realidad son esencialmente los libios quienes las crean".

Por este episodio, la ONG SOS Humanidad fue sancionada y recibió una detención administrativa de 20 días por no coordinarse con la guardia costera libia.Muchos portavoces de los barcos han destacado cómo, a la hora de reconstruir la dinámica del rescate y administrar la sanción, sólo se tienen en cuenta los informes de las autoridades libias.Según las ONG Ships, lo que informaron los libios no se corresponde con la realidad de la dinámica de rescate y, de hecho, es una práctica narrativa utilizada para dar una razón para bloquear los barcos.Si bien se presenta un recurso rápido, en la mayoría de los casos la paralización administrativa se mantiene vigente durante toda la duración de la suspensión de actividades, precisamente porque los plazos administrativos prevén un ciclo más lento.

En los casos en que el juez falla a favor de los buques, se hace indispensable que se levante la detención, aun cuando se agoten los días de detención.Como en el caso Sea Watch, por el que el Tribunal de Ragusa decidió hablar y revocar la detención al finalizar el período de detención administrativa, para mantener que no hubo delito y evitar que en el futuro se aplique reincidencia a un delito que no se cometió.De hecho, el decreto prevé tres etapas sancionatorias que, de repetirse, pueden culminar con la confiscación del buque.

Sí ley en el blog de Sea Watch:“La ley Piantedosi, que, en violación de las normas y obligaciones impuestas por el derecho internacional, penaliza la explotación de barcos de organizaciones no gubernamentales con cargos instrumentales, está siendo desmantelada progresivamente por el poder judicial.Pero mientras los jueces italianos se ven obligados a reparar, de provisión en provisión, los daños causados ​​por esta ley, los barcos permanecen varados en los puertos y la gente sigue muriendo en el mar".

Las ONG acusan así al decreto Piantedosi de violar las normas internacionales por dos razones principales:Sancionar a los buques que enarbolen pabellón extranjero por acciones realizadas en aguas internacionales y por colaboración con Libia.La cuestión de la colaboración con Libia es particularmente controvertida.Las sanciones impuestas a los barcos por no cooperar con la guardia costera libia plantean dudas sobre la seguridad de los náufragos, teniendo en cuenta que Libia no es considerada un puerto seguro según los convenios internacionales.Según estos convenios, en efecto, cuando se produce un rescate, según la regla 33 del capítulo V del convención SOLAS - el comandante de un buque tiene la obligación de prestar asistencia a toda persona que se encuentre en el mar en peligro de muerte y también está obligado a proceder con prontitud a socorrer a las personas en peligro en el mar, de las que haya sido informado.El comandante tiene la obligación de llevar a los náufragos a un puerto seguro.Libia, según el Convenio Europeo de Derechos Humanos, no es un refugio seguro.Las repetidas sanciones atribuidas a los barcos por no haber colaborado con la guardia costera libia, además de ser infundadas como lo demuestran los testimonios, esconden por tanto una contradicción fundamental.

Paval Botica, comandante del Sea Eye 4, explica a maleta azul:

“En el futuro, si queremos evitar la detención, significa que cuando estemos en la zona de rescate, nos enfrentemos a una situación estresante y a la llamada guardia costera libia, debemos obedecer a quienes nos ordenan que nos vayamos.En teoría, deberíamos alejarnos.Las personas serían alojadas en la costa libia, donde corren el riesgo de ser arrojadas al agua, castigadas, encarceladas y tratadas como esclavas, en clara contravención del derecho internacional.Es fundamental comprender que Libia no es una tierra segura y que ningún puerto en Libia ofrece seguridad.Este comportamiento va en contra del derecho internacional.No podemos permitir que la gente regrese a Libia, ya que la situación es extremadamente clara e inaceptable".

La paradoja de la aplicación de este decreto es, por tanto, evidente cuando el Estado italiano toma medidas para sancionar comportamientos que no tendría competencia para sancionar y que, en sí mismos, no violan ningún convenio internacional, sino que actúan respetando los mismos.

Las administraciones italianas serían cómplices de la aplicación de un régimen sancionador sin verificación de las pruebas de la infracción por ambas partes y de una interpretación arbitraria del punto f, condición de peligro, ya que los testimonios demuestran que el peligro es mayoritariamente de los casos constituido por la presencia de la llamada guardia costera libia.El decreto en cuestión, por tanto, no puede considerarse constitucionalmente ilegítimo, en la medida en que sea posible darle una interpretación constitucionalmente orientada que lo haga legítimo desde el punto de vista constitucional, gracias también al carácter extremadamente genérico de sus disposiciones.Sin embargo, su implementación entra en conflicto directo con los principios de los convenios internacionales, violando el pacto de solidaridad mutua en el que se basan las leyes de salvamento en el mar.

Como concluye Guido Confalonieri:“No es sólo una discusión humana, o sea, está claro que también hay un componente humano muy fuerte, pero es una discusión jurídica.La mayoría de los convenios de derecho marítimo tienen como elemento central la seguridad de la vida humana.A veces es difícil explicárselo a quienes no navegan, pero es un punto central, dejar que la gente se ahogue es algo que no se puede tolerar".

Imagen de vista previa:Melissa Marchi