Les effets du décret Piantedosi sur le sauvetage en mer

De nombreux navires de sauvetage opèrent en Méditerranée, mais pas suffisamment pour faire face au nombre de personnes en danger le long de l'une des routes migratoires les plus dangereuses au monde.Après la fin du programme Mare Nostrum en 2014, la flotte civile, la flotte civile de navires de surveillance et de sauvetage active en Méditerranée, est devenue pratiquement la seule ressource pour ceux qui risquent leur vie lors de la dangereuse traversée illégale.

Le bout de mer qui s'étend de la Libye ou de la Tunisie à l'Italie représente une barrière physique mortelle, notamment pour les embarcations de fortune en bois ou en caoutchouc, souvent recyclées plusieurs fois par les trafiquants.Jusqu'en 2014, l'opération Mare Nostrum, commencé en 2013 face à l'augmentation des naufrages dans le canal sicilien, elle avait une double mission :garantir le sauvetage en mer et poursuivre pénalement ceux qui profitent du trafic illégal de migrants.Peu après la fin de Mare Nostrum, remplacé par Triton en 2014 – une initiative européenne plutôt que italienne – le sauvetage en mer a été exclu des objectifs de l'opération, qui se concentrait uniquement sur le contrôle des frontières européennes, Frontex.

En comparant les chiffres des deux initiatives, émerge une évolution significative en termes de ressources (d'environ 9,5 à 2,9 millions d'euros par mois) et approche.Le sauvetage n'est plus une priorité, comme l'a communiqué l'ancien ministre Alfano lors d'une conférence de presse le 31 octobre 2014, lorsqu'il a déclaré que "Triton" "ne dépassera pas les 30 milles marins des côtes italiennes, contrairement à "Mare Nostrum", car il se concentre uniquement sur la surveillance des frontières maritimes".

À partir de ce moment, en 2015, au-delà de la ligne des 30 milles marins, les navires de sauvetage de la flotte civile ont commencé à opérer à la place des autorités étatiques et les gouvernements successifs ont entamé un processus de criminalisation d'abord communicative puis réglementaire du sauvetage en mer.La dernière étape de ce voyage, commencé il y a des années, a été la publication du Décret Piantedosi en 2023.

Empêcher l'exploitation des navires avec des décrets-lois 

La réduction des débarquements est devenue l’un des objectifs récurrents des politiques récentes. Dans le décret Salvini-bis de 2019, il a été établi que le ministère de l'Intérieur « peut restreindre ou interdire l'entrée, le transit ou le stationnement de navires dans la mer territoriale » – un droit dont bénéficie chaque État en vertu de la Convention de Montego Bay de 1982 sur le droit de la mer – et que « en cas de violation de ces restrictions, une sanction administrative allant de 150 000 à 1 000 000 d'euros est appliquée au commandant du navire.

La mise en œuvre de ce décret dans la politique de l'époque a donné lieu à ce que l'on appelle Stratégie des « ports fermés », provoquant de longs délais d'attente pour les navires de sauvetage avec des naufragés à bord et attirant une attention médiatique considérable - comme dans le cas de Carola Rackete, commandante du Sea Watch - et aboutissant souvent à des décisions en faveur du sauvetage.Cependant, la politique des ports fermés comme obstacle au sauvetage en mer s'est révélée inefficace, notamment parce que les juges nationaux ont toujours affirmé la légitimité du comportement des commandants de navires opérant conformément aux conventions maritimes internationales.

L'introduction de Décret Piantedosi, par conséquent, de nature afflictive ou punitive, a réussi à empêcher de telles actions et à appliquer efficacement des sanctions aux navires.

Selon certains rapports publiés par les organisations humanitaires en 2023 (Rapport d'impact MSF 2023, p.16-17, Et SOS Humanité), les opérations de sauvetage sont entravées non seulement par les détentions administratives, mais également par l'affectation de ports de débarquement très éloignés. Dans une carte interactive créé par SOS Humanité, les ports qui ont été attribués au navire en 2023 sont affichés et le nombre de km et de jours de retard que peut entraîner l'affectation d'un port éloigné est calculé.Cette méthode d'affectation, toujours selon les navires, est également l'une des stratégies les plus utilisées par le gouvernement pour empêcher leur exploitation.Rien qu'en 2023, SOS Humanité a parcouru 150 538 km supplémentaires en raison de l'attribution de ports comme Ancône ou Massa Carrara.

De plus, d'un point de vue réglementaire, le décret Piantedosi est intervenu en introduisant de nouvelles sanctions administratives que le Préfet peut imposer aux navires de sauvetage et en prévoyant des comportements spécifiques auxquels les navires doivent s'adapter.

Le décret Piantedosi de 2023 a introduit un changement significatif du point de vue des sanctions, en prévoyant que le comportement des navires prétendument non conformes à ce qui est imposé par le décret lui-même est sanctionné par des sanctions administratives décidées par le préfet du lieu de débarquement.L’option de sanctions administratives a été jusqu’à présent l’un des principaux obstacles à l’exploitation des navires.Contrairement aux sanctions pénales et aux saisies de navires imposées à titre conservatoire dans le cadre d'une procédure pénale pour complicité d'immigration irrégulière et autres délits connexes, qui doivent être validées par un juge sous peine de confiscation, les sanctions administratives ne nécessitent pas de validation judiciaire et restent valables jusqu'à leur annulation ou suspendu suite à un appel..Les délais de recours sont plus longs et les détentions administratives bloquent physiquement les navires pendant toute la durée de la détention, compromettant leurs actions et causant d'importants dommages économiques.

À cet égard, Francesca de Vittor, chercheuse en droit international à l'Université catholique du Sacré-Cœur, explique à Valise bleue: 

« La modification apportée par le décret Piantedosi, imposant une série de comportements que les navires battant pavillon étranger doivent observer en haute mer, et sanctionnant administrativement le respect de ces règles, est internationalement illicite car elle est en conflit avec le principe de la juridiction exclusive de l'État du pavillon sur les navires en haute mer et donc plus généralement sur la liberté de navigation.Le sauvetage en mer est imposé au commandant par le droit international, et celui-ci doit l'effectuer de manière à garantir une efficacité maximale du sauvetage lui-même et donc la protection de la vie en mer.Lorsque les capitaines des navires qui ont amené les personnes secourues dans les ports italiens ont été accusés de délits, par exemple pour ne pas avoir respecté l'interdiction d'entrée, les juges ont immédiatement considéré que leur comportement était justifié par l'état de nécessité et le respect du devoir de sauvetage, ne validant aucune immobilisation de navires liée à ces procédures.

La sanction administrative fonctionne différemment ;est imposée et celui qui est sanctionné fait appel à l'annulation de cette sanction ou à la suspension de cette sanction et donc les délais sont allongés.Récemment, lorsqu'ils ont fait appel pour l'annulation des sanctions, les tribunaux de Brindisi et de Ragusa ont déjà suspendu à titre préliminaire les mesures de saisie des navires, il n'en demeure pas moins que les délais de ces jugements, même s'ils sont accélérés, sont encore longs et la libération intervient après plusieurs jours de détention, parfois lorsque les vingt jours sont déjà écoulés ou presque.Le Tribunal de Brindisi évalue également s'il convient de soulever la question de la légitimité constitutionnelle du décret, notamment parce qu'il est contraire aux obligations internationales".

En ce qui concerne les comportements imposés aux navires, pour lesquels le décret Piantedosi fixe des conditions, notamment, en cas de violation, ils entraînent des amendes administratives et une détention.Ces conditions génériques ne décrivent pas réellement un code spécifique et s'appuient sur les comportements réglementés dans les conventions internationales.L’un des points du code de conduite qui pose problème pour l’exploitation des navires est le point f :

“Les méthodes de recherche et de sauvetage en mer du navire n'ont pas contribué à créer des situations dangereuses à bord ni l'ont empêché d'atteindre rapidement le port de débarquement.Dans le cas où ne serait-ce qu'une seule de ces conditions n'est pas considérée comme remplie, une directive ministérielle limitant le transit et/ou l'escale dans les eaux territoriales italiennes peut être émise".

Le texte lui-même ne présente donc aucun élément problématique autre que son écriture trop générique qui, selon certains avocats, viole les principes de spécificité de comportement et de légalité que devrait avoir une loi.Autrement dit, on s'attend normalement à ce que le droit pénal détermine de manière détaillée et claire les cas criminels et les sanctions pénales, afin de ne pas laisser de place au doute à l'interprète ni de lui laisser la liberté d'appliquer des règles arbitraires ou des sanctions de sa propre invention à le contrevenant.Si l'interprétation d'un décret varie considérablement, il y a probablement un problème de spécificité.

La conduite du gouvernement en matière de sauvetage en mer est inhumaine.Même selon le droit international

En fait, il suffit de dire que parmi les navires soumis à des sanctions en mars 2024, deux navires, le Sea Watch 5 et le Humanity 1, a été suspendu En détention administrative respectivement par les tribunaux de Raguse et de Crotone, Sea Eye 4 attend le résultat tandis que l'appel de Geobarents a été rejeté par le tribunal de Massa.

Les quatre navires placés en détention administrative en mars, Sea Watch 5, Sea-eEye 4, Humanity 1 et Geobarents, ont été sanctionnés pour avoir enfreint la même clause – entrave aux opérations des garde-côtes libyens, créant une situation de « danger ».

Sea Eye, l'un des navires sanctionnés en mars dernier (auquel a été appliquée la récidive, qui prévoit une détention administrative de 60 jours au lieu de 20), a écrit dans le communiqué immédiatement après la sanction :

« Après avoir secouru au total 145 personnes en détresse en mer lors de deux opérations les 7 et 8 mars, les autorités italiennes ont immobilisé le navire SEA-EYE 4 pendant 60 jours le 11 mars et lui ont infligé une amende de 3 333 euros.Le raisonnement derrière cela n’est pas tenable, dans la mesure où SEA-EYE 4 n’est pas autorisé par le droit international à participer aux refoulements vers le pays en guerre civile qu’est la Libye. »

La question libyenne 

Les détentions administratives auxquelles les navires étaient soumis étaient toujours le résultat de la rencontre en mer avec les soi-disant garde-côtes libyens.Selon les préfectures qui ont décidé d'attribuer les arrestations, les navires des ONG, en effectuant le sauvetage, ont contribué à créer des situations dangereuses en ne se coordonnant pas avec les patrouilleurs libyens.De nombreux témoignages démontrent comment en réalité les manœuvres risquées des garde-côtes libyens et les pratiques agressives envers les naufragés ou les travailleurs humanitaires sont en réalité la première cause du danger en mer.

Guido Confalonieri, conducteur de l'un des bateaux de sauvetage du navire Humanity 1, raconte Valise bleue une des dernières rencontres avec les garde-côtes libyens, intervenus lors d'un sauvetage en mer :

"Nous distribuions des gilets de sauvetage lors d'un sauvetage, cinq d'entre eux sont arrivés à toute vitesse dans un tout petit canot avec une Kalachnikov et ils nous l'ont pointée et nous ont dit 'va-t'en' en criant.Ils montèrent à bord des deux bateaux, celui auquel je distribuais les vestes avec mon canot ;ils ont tenté de faire démarrer l'un de ces bateaux avec une manœuvre imprudente et quelqu'un est tombé à l'eau.Quiconque n'est pas tombé à l'eau a clairement sauté à l'eau lorsque ces personnes violentes se sont retrouvées.C'est une réaction que nous avons malheureusement vue à plusieurs reprises, et qui est dangereuse car à partir d'une situation où il y avait des bateaux qui n'étaient pas encore dans des conditions critiques, nous nous sommes retrouvés dans une situation où du coup il y a environ 40 personnes à l'eau.

Heureusement, la plupart des personnes qui se sont retrouvées à l'eau avaient déjà une veste car nous avions presque terminé la distribution ;puis ils ont commencé à sortir les gens de l'eau.Entre autres choses, ils ont quand même tiré, ils ont tiré dans l'eau, non loin de l'endroit où se trouvaient les gens.Nous avons récupéré une trentaine de personnes avec des canots pneumatiques et les avons embarquées ;Lorsque nous sommes revenus chercher les dernières personnes dans l'eau, ils ont de nouveau pointé leurs armes sur nous et nous ont clairement dit de partir.

Et donc malheureusement nous avons dû nous éloigner, nous avons récupéré 77 personnes ;une vingtaine - nous avions estimé qu'il y avait environ 100 personnes sur les trois bateaux - ont été signalées par le patrouilleur libyen et donc probablement ramenées en Libye.Il y a un ajout, il est possible, ce n'est pas vérifié, qu'une personne ait été laissée sur place.Il est déjà arrivé que des gens soient laissés pour compte...C'est à dire que donc à partir d'un sauvetage qui n'était pas critique, nous sommes arrivés à une situation dans laquelle il aurait pu y avoir un décès.On a créé une situation dangereuse qui est paradoxale car on nous accuse de créer des situations dangereuses alors qu'en réalité ce sont essentiellement les Libyens qui les créent. »

Pour cet épisode, l'ONG SOS Humanité a été sanctionnée et condamnée à 20 jours de détention administrative pour défaut de coordination avec les garde-côtes libyens.De nombreux porte-parole des navires ont souligné que, lors de la reconstitution de la dynamique du sauvetage et de l'administration des sanctions, seuls les rapports des autorités libyennes sont pris en compte.Selon les navires des ONG, ce que rapportent les Libyens ne correspond pas à la réalité de la dynamique de sauvetage et, en fait, il s'agit d'une pratique narrative utilisée pour fournir une raison pour bloquer les navires.Même si un recours rapide est présenté, dans la plupart des cas l'arrêt administratif reste en vigueur pendant toute la durée de la suspension des activités, précisément parce que les délais administratifs prévoient un cycle plus lent.

Dans les cas où le juge donne raison aux navires, il devient indispensable que la détention soit levée, même lorsque les jours de détention sont épuisés.Comme dans le cas de Sea Watch, pour lequel le tribunal de Ragusa il a décidé de s'exprimer et révoquer la détention à la fin de la période de détention administrative, pour maintenir qu'il n'y a pas eu d'infraction et pour éviter qu'à l'avenir une récidive ne soit appliquée à une infraction qui n'a pas été commise.En effet, le décret prévoit trois étapes de sanction qui, si elles se répètent, peuvent aboutir à la confiscation du navire.

Oui loi sur le blog Sea Watch :« La loi Piantedosi, qui, en violation des règles et obligations imposées par le droit international, criminalise l'exploitation des navires d'organisations non gouvernementales avec des accusations instrumentales, est progressivement démantelée par le pouvoir judiciaire.Mais tandis que les juges italiens sont obligés de réparer, de provision en provision, les dégâts créés par cette loi, les navires restent bloqués au port et des personnes continuent de mourir en mer. »

Le décret Piantedosi est ainsi accusé par les ONG de violer les normes internationales pour deux raisons principales :sanctionner les navires battant pavillon étranger pour leurs actions menées dans les eaux internationales et pour leur collaboration avec la Libye.La question de la collaboration avec la Libye est particulièrement controversée.Les sanctions imposées aux navires pour non-coopération avec les garde-côtes libyens soulèvent des doutes sur la sécurité des naufragés, étant donné que la Libye n'est pas considérée comme un port sûr selon les conventions internationales.Selon ces conventions, en effet, lors d'un sauvetage, selon la règle 33 du chapitre V du Convention SOLAS - le commandant d'un navire a l'obligation de porter secours à toute personne trouvée en mer en danger de mort et est également tenu de procéder promptement à l'assistance aux personnes en danger en mer dont il a été informé.Le commandant a l'obligation de ramener les naufragés vers un port sûr.La Libye, selon la Convention européenne des droits de l'homme, n'est pas un refuge.Les sanctions répétées attribuées aux navires pour ne pas avoir collaboré avec les garde-côtes libyens, outre qu'elles sont infondées comme le montrent les témoignages, cachent donc une contradiction fondamentale.

Paval Botica, commandant de Sea Eye 4, explique à Valise bleue:

« À l’avenir, si nous voulons éviter la détention, cela signifie que lorsque nous sommes dans la zone de sauvetage, nous sommes confrontés à une situation de stress et que les soi-disant garde-côtes libyens doivent obéir à ceux qui nous ordonnent de partir.Théoriquement, nous devrions nous éloigner.Les personnes seraient hébergées sur les côtes libyennes, où elles risqueraient d’être jetées à l’eau, punies, emprisonnées et traitées comme des esclaves, en violation flagrante du droit international.Il est crucial de comprendre que la Libye n’est pas un pays sûr et qu’aucun port libyen n’offre la sécurité.Ce comportement va à l’encontre du droit international.Nous ne pouvons pas permettre que des personnes soient renvoyées vers la Libye, car la situation est extrêmement claire et inacceptable. »

Le paradoxe de l'application de ce décret est donc évident lorsque l'État italien prend des mesures pour sanctionner des comportements qu'il n'aurait pas compétence pour sanctionner et qui, en eux-mêmes, ne violent aucune convention internationale mais agissent plutôt en conformité avec celles-ci.

Les administrations italiennes seraient complices de l'application d'un régime de sanctions sans vérification des preuves du délit des deux côtés et d'une interprétation arbitraire du point f, la condition de danger, puisque les témoignages démontrent que le danger est dans la majorité des cas. des cas constitués par la présence des soi-disant garde-côtes libyens.Le décret en question ne peut donc pas être considéré comme constitutionnellement illégitime, dans la mesure où il est possible de donner une interprétation constitutionnellement orientée qui le rend légitime du point de vue constitutionnel, grâce également au caractère extrêmement générique de ses dispositions.Cependant, sa mise en œuvre entre en conflit direct avec les principes des conventions internationales, violant le pacte de solidarité mutuelle sur lequel reposent les lois du sauvetage en mer.

Comme le conclut Guido Confalonieri :« Ce n’est pas seulement une discussion humaine, c’est-à-dire qu’il est clair qu’il y a aussi une composante humaine très forte, mais c’est une discussion juridique.La plupart des conventions de droit maritime placent au cœur de la sécurité de la vie humaine.C'est parfois difficile de l'expliquer à ceux qui ne naviguent pas, mais c'est un point central, laisser les gens se noyer est quelque chose qui ne peut être toléré. »

Aperçu de l'image:Mélissa Marchi